作者：上海数据交易所高级政策研究经理 向际森
数据是数字经济时代的核心要素，是新时代的战略资源。今年2月，为贯彻落实中共中央、国务院《数字中国建设整体布局规划》工作部署，国家数据局、中央网信办、工业和信息化部、公安部联合开展全国数据资源情况调查，旨在摸清数据资源底数，为相关政策制定、试点示范等工作提供数据支持，加快数据资源开发利用，更好发挥数据要素价值。
我国数据要素市场的顶层设计日渐完善
“数据二十条”绘制了我国数据要素市场发展的长远蓝图，明确以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点构建数据基础制度。《数字中国建设整体布局规划》明确了数据资源体系在数字中国建设“2522”整体框架中的基础地位，并提出构建国家数据管理体制机制等工作要求。
为落实“数据二十条”和《数字中国建设整体布局规划》，国家数据局发布实施《“数据要素X”三年行动计划（2024—2026年）》，明确以场景为牵引，根据不同行业的基础条件和数据禀赋，挖掘和释放数据要素典型应用场景，推动数据要素供给和流通使用，提高资源配置效率，创造新产业、新模式，培育发展新动能。国家数据局还提出将通过组织试点工程、启动大赛、发布典型案例等方式，多措并举推进“数据要素X”行动计划落实落地。
此外，自国家数据局挂牌成立后，围绕丰富完善数据基础制度体系、推动数据基础设施建设、促进数据流通交易和开发利用、数商生态培育等领域，相关负责人多次分享推动数据要素市场建设的工作思路。
我国数据要素市场实践探索准备就绪
数据要素市场建设是一项探索性、创新性、专业性很强的工作，必须坚持顶层设计和实践探索有机结合、良性互动。本次调查工作覆盖面全、颗粒度细，随着调查工作的推进，我国数据资源底数将逐渐清晰，对落实顶层设计工作部署，从实践层面推动数据要素市场建设，不断做强做优做大我国数字经济具有重要意义。
（一）构建国家数据资源管理体系的关键举措。本次调查工作涉及31个省（自治区、直辖市）、5个计划单列市、新疆生产建设兵团，以及有关国家部委、中央企业、行业协会、重点企业、数据交易机构等众多单位，包括各类数据资源生产者、存储者、流通者、使用者，涵盖公共数据、企业数据、个人数据等各种类型数据资源。通过本次调查，将形成以国家数据局为核心的数据机构网和数据资源网“两张网”，实现对我国数据资源的规模、结构、流动、价值、安全等的持续性观察，是构建国家数据资源管理体系的关键工作。
（二）建立数据要素市场化配置机制的必由之路。本次调查内容包括数据资源生产存储、流通交易、开发利用、安全等情况，涉及数据资源数量、质量、类型、用途、效益等多个维度，共计超过300个调查项目，基本涵盖了数据要素化的全过程。通过本次调查，系统了解数据在要素化不同环节及在不同区域、不同领域的情况，有助于在国家数据分类分级保护制度下，根据数据在不同价值环节不同应用场景呈现的差异化特征，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，形成符合数据特征、符合数字经济发展规律的数据要素市场化配置体制机制。
（三）加快形成新质生产力的重要抓手。新质生产力是数字时代更具融合性、更体现新内涵的生产力，它以科技创新为引擎，以新产业为主导，以产业升级为方向，以提升核心竞争力为目标，融合人工智能、大数据等数字技术，更强调内在的发展质量。开展全国数据资源调查，有利于揭示数字经济的发展状况和面临问题，进而优化数据资源配置，促进数据要素赋能实体经济的协同优化、复用增效、融合创新作用，将数据资源“势能”转变为高质量发展的“动能”，提升产业发展的创新力与竞争力，推动形成新质生产力。
我国数据要素市场的建设路径未来展望
根据我国数据要素市场顶层设计，结合本次数据资源调查情况，可以展望：在摸清数据资源底数的基础上，一方面，将鼓励各地方各部门根据各自优势大胆探索、先行先试，探索适应不同行业、不同领域的数据要素市场化配置模式；另一方面，将不断总结实践经验，持续完善和优化顶层设计，推动形成系统完整、科学合理、协调统一的数据要素市场建设路径。
（一）以数据产权登记为先导，探索数据基础制度实践落地。数据产权制度是数据有序流通和价值释放的重要制度基础，是推动数据基础制度实践落地的先导领域。本次调查摸清数据资源底数，将为推动数据“三权”分置落地打下良好基础，同时为相关部门精准施策，选择有条件的地区和行业先行先试，探索开展数据产权登记提供了条件。借鉴其他生产要素市场建设经验及数据要素特性，在试点经验的基础上，将逐步统一数据产权登记规则，创建全国一体化登记机构和登记平台系统，打造全国数据资源管理的关键载体。
（二）以公共数据授权运营为突破，推动高质量数据“供”出来。公共数据蕴藏着巨大的经济和社会价值，对公共数据进行开发利用，是充分释放数据要素价值的重要基础。通过本次调查，摸清公共数据资源总量和共享开放运营等结构比例，将对各级党政机关、企事业单位按照统筹规划、需求导向、分类分级、统一标准、规范应用、安全有序地开发和利用公共数据资源指明方向，引领全社会数据资源的开发利用，加大高质量数据的供给水平。
（三）以数据交易机构建设为抓手，促进数据合规高效“流”起来。数据交易是数据流通的高级态，数据交易机构是数据要素市场建设的重要抓手，对解决数据合规、权属、价格、收益分配、资产创新应用等数据要素化过程中的根本问题发挥着重要作用。“数据二十条”明确提出突出国家级数据交易所合规监管和基础服务功能，强化其公共属性和公益定位，促进区域性数据交易场所和行业性数据交易平台与国家级交易所的互联互通。本次调查工作将数据交易所作为重点调查对象，也说明了其在我国数据要素市场建设中的重要地位。未来，北京、上海、深圳等具备较好条件的地方，有望建设国家级数据交易所，推动形成互联互通的多层次市场交易体系，为数据合规高效的流通交易提供保障。同时，数据交易机构在高质量产品、高水平数商、高标准规则等方面的示范作用，也将对场外市场的规范的发展起到引领作用。
（四）以“数据要素X”行动为示范，引领数据多场景“用”得好。数据要素的价值释放必须与具体应用场景结合起来。“数据要素X”选取了工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务等12个行业和领域，发挥应用场景的牵引作用，推动发挥数据要素的乘数效应。通过本次调查，有利于国家数据局在明确不同行业数字化转型程度、数据资源基础、应用场景需求、数据要素发挥作用方式等差异的前提下，推动开展“数据要素X”大赛、试点工程、典型案例，促进凝练形成一批可复制推广的解决方案，孵化一批新技术、新产品、新应用，挖掘数据要素应用的好经验、好做法，推动解决数据要素应用面临的难点堵点问题，畅通数据要素价值释放路径，促进数据在更多应用场景的协同、复用与融合，从而实现对经济发展的倍增效应。
（五）以数据流通设施为重点，部署建设国家数据基础设施体系。国家数据基础设施（NDI）是从数据要素价值释放的角度出发，在网络、算力等设施的支持下，面向社会提供一体化数据汇聚、处理、流通、应用、运营、安全保障服务的一类新型基础设施，包括网络设施、算力设施、数据流通设施、数据安全设施。目前，我国以5G、光纤、卫星互联网等为代表的网络设施建设已较为成熟，国家发改委、国家数据局等部门通过发布《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》对算力设施也做了明确部署。下一阶段，加快部署数据流通设施和数据安全设施，打通数据共享流通堵点，为形成低成本、高效率、可信赖的数据流通环境提供支撑。
（六）以培育数商生态为核心，促进数据要素产业化发展。数商在推进数据要素市场化配置的过程中，特别是在丰富完善数据基础制度、推动数据基础设施建设、促进数据流通和开发利用等方面扮演着重要的角色、发挥着关键作用。本次调查工作全面覆盖了数据生态中的服务型、应用型、技术型三类数商，有利于摸清数商生态结构、数商企业的发展情况，研判数商生态发展趋势，明确生态下阶段建设的重点方向。由于对数据要素的开发利用具有较强专业性，对相关数商也提出了较高的专业能力要求，推动出台数商认证机制，明确数商分类、准入和管理标准，有望成为国家数据局推动数据要素产业高质量发展的重要举措。